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    O Ministério Público e o Controle Externo da Atividade Policial. Aspectos da Lei Complementar Estadual N° 09/98.

   

( * ) Antonio Iran Coelho Sírio

1.Introdução – 2. Base legal – 3. O controle externo – 4. As formas de controle – 5. Da representação judicial ou extrajudicial como meio de controle – 5. O caráter criminal do controle externo – 6. Da relação de interdependência entre o Ministério Público e a Polícia – 7. Limites legais e éticos – 8. Conclusões.

 

1. INTRODUÇÃO

Inovação trazida pelo constituinte de 88, o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público tem protagonizado cenas que variam do espantoso ao pitoresco, do sensacionalista ao ridículo.

Nada mais é, contudo, que outra faceta do sistema de freios e contrapesos entre os Poderes e as instituições públicas, criando intervigilância extremamente saudável para a sociedade que, além de ser a mantenedora desse universo, é a destinatária de seus produtos e serviços.

A partir da inafastável consciência de que esse mister somente poderá ser levado a efeito no que disser à atividade-fim das polícias, ou seja, a apuração das infrações penais(materialidade e autoria), não se haverá que falar em outra fiscalização que não aquela dirigida à atuação da polícia que guarda relação com a missão constitucional do parquet, onde sobremaneira se destaca a privatividade na promoção da ação penal pública.

 

2. BASE LEGAL

O instituto do controle externo da atividade policial encontra-se insculpido nos arts. 129, VII, da CF/88; 130, VI, da Constituição Estadual; 3o, 9º e 10ª, da Lei Complementar Federal No. 75/93(Lei Orgânica do Ministério Público da União); regulamentado pela Lei Complementar Estadual No. 09/98(dispõe sobre o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público do Estado do Ceará).

 

3. O CONTROLE EXTERNO

A Constituição Federal de 1988, atendendo aos atuais reclamos de um novo sistema penal, atribuiu o controle externo da atividade policial ao Ministério Público.

Embora a Constituição não especifique, a correta interpretação a ser dada ao dispositivo é a de que o Ministério Público exercerá tal controle apenas quanto às áreas que interessam à sua própria atuação institucional, ou seja, à apuração das infrações penais, para a formação da opinio deicti e o oferecimento da ação penal.

Seguindo o modelo espanhol, a Constituição Federal contrapõe este controle externo da atividade da polícia judiciária, exercido pelo Ministério Público, à subordinação administrativa da Polícia ao Poder Executivo, na forma do art. 144, § 6º da CF/88.

Então será controlada externamente a polícia judiciária, na realização do inquérito policial e nas atividades de colheita da prova sobre o crime. Podemos definir a atividade de polícia judiciária como aquela função investigatória destinada a auxiliar a justiça no cumprimento de seus fins e à consecução dos fins do processo.

A Lei Complementar  No. 09, de 23 de julho de 1998, publicada no DOE de 06/08/98, que dispõe sobre o Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público do Estado do Ceará, a exemplo da Lei Complementar No. 75/95(Lei Orgânica do Ministério Público da União) veio ditar essa forma de praticar esse exercício de controle externo, só que não o fez exaustivamente em toda a sua plenitude, mas ditou que esse controle deve ser feito “por meio de medidas judiciais e extrajudiciais” – art. 2º, caput.

A outra forma de controle é a fixação da obrigatoriedade imposta à “autoridade policial estadual” de comunicar ao Ministério Público “ a prisão de qualquer pessoa” (art. 3º, da Lei Complementar No. 09/98).

A própria lei delimitou esse campo ou área de controle externo, é, portanto, restrita a atividade do Ministério Público de exercer esse controle. Ampliação não teve, sequer, por qualquer outra lei, porque é a própria Constituição que definiu essa norma como instrumento fixador das normas de controle da atividade policial.

O ponto de reflexão máxima é de encontrar quais condutas ou procedimentos das autoridades policiais e seus agentes que possam vir a comportar a adoção de uma medida judicial ou extrajudicial, por parte do Ministério Público, para exercer esse controle, com finalidade precípua de assegurar uma atividade policial pronta, eficaz e modelar.

A Lei Complementar Estadual, ao limitar as ações do exercício de controlar a atividade policial – medidas judiciais e extrajudiciais – facultou, deu e ratificou aos membros do Ministério Público determinadas garantias para poderem praticar esse exercício de controlar a atividade policial.

O membro do Ministério Público é um agente estranho à estrutura policial e à estrutura judicial, apenas detém o dominus litis da ação penal, pois, os meios que a lei complementar colocou à disposição do Ministério Público para exercer o controle policial foram as medidas judiciais e extrajudiciais, não disse  quais; na verdade, todas possíveis.

 

4. FORMAS DE CONTROLE

 A Lei Complementar ditou que o controle externo deve ser feito “por meio de medidas judiciais e extrajudiciais” e, para esse exercício, deu ao Ministério Público algumas garantias além daquelas inerentes aos seus membros.

 Dentre as medidas extrajudiciais, sempre que necessário ao exercício das funções institucionais do Ministério Público e coerente com o controle da atividade policial, incumbe aos seu membros requisitar á autoridade competente a instauração de  inquérito policial, para apurar missões ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial.(art. 1º Inc. IV. Lei Complementar No. 09/98).

Nesse particular, a própria Lei Complementar não contempla a possibilidade do Ministério Público requisitar a instauração de procedimentos administrativos de natureza disciplinar. Evidente que tais infrações disciplinares tem caráter ou vínculo com a política administrativa dos dirigentes do Órgão, sem levar em conta o regime disciplinar próprio que estão sujeitos(Lei No. 12.124, de 06/07/93 – Estatuto da Polícia Civil; Estatuto dos Policiais Militares do Ceará.

Estão inseridas também, como medidas extrajudiciais de controle, as atribuições do Ministério Público de realizar inspeções e diligências investigatórias(art. 80, da Lei No. 8.625/93 c/c art. 8, inc. V, da LC 75/93).

O texto da Lei Complementar Estadual não fixou nenhuma forma “do como” e do “quando” realizar inspeções, pois inspecionar ou inspeção é o ato ou efeito de verificar, olhar, observar, que segundo De Plácido e Silva, “entende-se geralmente, a vigilância, direção e fiscalização, mantidas ou promovidas a respeito de certas coisas, certos fatos ou certos negócios”.

A inspeção como ação de olhar, verificar e observar, e que tem o sentido prático que é o de orientar o que se deve fazer, corrigindo o que não está segundo as regrar”, é um dever do Ministério Público fazer para o exercício de suas atribuições e é, sem dúvida, uma nítida atribuição de controle externo da atividade policial.

Deve-se destacar que essas inspeções não podem e nem tem o caráter disciplinar e nem punitivo, mas tão-somente de ajustar a atividade policial à eventual regra ou norma, para uma condução eficaz e regular dos inquéritos em andamento ou por instaurar.

O membro do Ministério Público poderá ser movido a tomar iniciativa de praticar esse controle mediante provocação de qualquer cidadão ou  por iniciativa própria.

 

5. DA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL OU EXTRAJUDICIAL COMO MEIO DE CONTROLE EXTERNO

A Lei Complementar Estadual ao permitir aos membros do Ministério Público Estadual, o uso de medidas judiciais ou extrajudiciais para exercer o controle, criou a figura da Representação “a autoridade competente”, dependendo de quem deva vir a praticar o ato de correção.

Essa “representação” deve ser oferecida pelo membro do Ministério Público a quem possa adotar medidas ou providências capazes de sanar ou consertar eventual omissão indevida, cometida pelas autoridades policiais e seus agentes ou ainda por qualquer autoridade pública praticada em detrimento da atividade policial. Essa omissão indevida pode ser praticada no  âmbito interno da atividade policial fim ou por qualquer outra autoridade em prejuízo dessa atividade-fim.

A “representação” mencionada, não cuida só da omissão indevida, pode ela tratar e versar, também, dos casos de prevenção, pois, tem essa “representação” o caráter preventivo.

Preventivamente, o Ministério Público pode usar essa “representação” perante qualquer autoridade judicial ou não, desde que constate uma ocorrência iminente ou não de eventual prejuízo material ou moral à atividade-fim policial, à polícia judiciária civil.

Essa “representação” pode ter, também, caráter correicional, por ter a finalidade  de corrigir ilegalidade ou eventual abuso de poder, que podem ser praticados pelas autoridades policiais e seus agentes ou por autoridades públicas quanto ao caráter permanente da instituição ou da estrutura da carreira policial civil e militar.

0 CARÁTER CRIMINAL DO CONTROLE EXTERNO

A Lei Complementar Estadual No. 09/98, não deixou de colocar à disposição do Ministério Público Estadual a possibilidade deste requisitar a instauração de inquérito policial, este voltado apenas contra aqueles que exercem a atividade policial-fim.

Consagrou a Lei Complementar essa possibilidade apenas a duas hipóteses:

a ocorrência de omissão no exercício da atividade policial-fim e a

ocorrência de fato ilícito, também verificada no exercício dessa atividade.

Apenas essas duas hipóteses se acham contempladas na Lei Complementar No. 09/98, a comportar “requisição” à autoridade competente, que pode se dar perante a autoridade judicial ou policial.

Em verdade, esse dispositivo colocou como condição ou como indispensável à instauração de inquérito policial sobre a omissão ou sobre fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial.

A lei deixou à consciência jurídica à livre convicção do membro do Ministério Público, despojado de paixões, a aferição de indícios ou informações mínimas da ocorrência de uma das hipóteses, para a avaliação da necessidade ou não de se fazer a requisição da instauração de inquérito. Isso dada a possibilidade de desgaste da inter-relação autoridade policial e representante do Ministério Público.

Outro aspecto criminal a envolver o controle externo da atividade policial é a titularidade exclusiva, até mesmo sem requerimento da parte lesionada, para a ação penal por abuso de poder.

Esse abuso de poder a ser considerado é aquele intrínseco ao exercício da atividade policial, aquele ocorrido nas funções da polícia judiciária.

Esse abuso de poder que se refere a Lei Complementar Estadual No. 09/98, tem correlação e similitude com a definição dada pela Lei 4.898/65 a “abuso de autoridade’.

O Ministério Público ao usar das medidas judiciais ou extrajudiciais para conter o abuso de poder das autoridades policiais e seus agentes está exercendo o controle externo da atividade policial.

 

6. DA RELAÇÃO DE INTERDEPENDÊNCIA ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E A POLÍCIA 

A partir da expressão “exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei” contida no inciso VII, do art. 129, da CF/88, e das disposições insertas na Lei Estadual Complementar No. 09/98, evidencia-se de forma cristalina uma relação de interdependência entre o membro do Ministério Público e as autoridades policiais e seus agentes integrantes da polícia judiciária.

Juridicamente, são duas classes independentes, os membros do Ministério Público como agentes políticos do Estado e o órgão do Estado e os integrantes da polícia judiciária como agentes públicos do Estado.

A interdependência entre um e outro nasce no momento em que o representante do Ministério Público tem plena liberdade para apreciar os elementos de investigação, para concluir se deve ou não oferecer a denúncia, solicitar mais diligências ou simplesmente encerrar o caso.

A Lei Complementar Estadual No. 09/98, que dispõe sobre esse exercício de controlar externamente a atividade policial não pode ficar a latere e nem pode ser exercido impositivamente, por não refletir uma boa norma de conduta entre classes correlacionadas e os objetivos do Estado.

 

7. LIMITES LEGAIS E ÉTICOS

Submeter-se ao controle externo do Parquet não significa, para a polícia judiciária na esfera Federal e Estadual, qualquer redução de seu prestígio ou do elenco de suas atribuições(art. 144, CF/88), tampouco suportar nova hierarquia administrativa, pois referido controle é, antes, fruto do sistema de freios e contrapesos imposto pela LEX FUNDAMENTALIS entre os Poderes e as Instituições públicas, além do que advém dos legítimos representantes do povo.

“Em vernáculo, a expressão controle, advinda do francês controle, significa ato de vigilância e verificação administrativa; domínio ou governo; mais especificamente, ato de fiscalização, inspeção, supervisão.”

Neste sentido complementa Walter Paulo Sabella que “esse controle, por seus pressupostos finalísticos, não significa poderes gerais de tutela, muito menos substituição da atividade policial e de seus agentes no exercício de suas atribuições precípuas. Não tem conteúdo de ascendência hierárquica, disciplinar ou punitiva sobre os agentes policiais.”

Não se cogitará de interferência do Promotor de Justiça sobre assuntos de economia interna das Polícias, assim como sobre o estilo próprio de cada autoridade policial de dirigir as investigações e formalizar os elementos colhidos.

Incabível, pois estipular prioridades e métodos, designar datas e providências, expedir ordens internas, direcionar os interrogatórios, presidir as audiências, inspecionar registros e arquivos pessoais da autoridade policial e dos seus agentes.

Na condição de agente a quem a lei confere valiosas prerrogativas funcionais, que antes de mais devem servir à sociedade que a si próprio, deve o Promotor de Justiça esforçar-se para evitar situações de confronto, embaraçosas disputas de prestígio e poder, bem como se poupará, e à instituição, de atitudes policialescas, lançando mão, contudo, de medidas judiciais e extrajudiciais para garantir a serena e adequada aplicação da lei, não havendo que transgredir ou fraquejar diante dos obstáculos surgidos.

Com vistas ao alcance da mens legis não deverá o Promotor de Justiça afastar-se dos limites do bom senso e das normas de ética, bem como da política do bom relacionamento inter-institucional.

 

8. CONCLUSÕES

Como bem acentua Hely Lopes “o controle externo é o que se realiza por órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado”, e no caso, ficaram delineados os meios, as formas e os efeitos práticos do controle externo da atividade policial.

Esse exercício de controle pode ser feito por meio de medidas judiciais ou extrajudiciais, instrumentalizadas pelos membros do Ministério Público.

As representações às autoridades administrativas e judiciais, que objetivam a sanar omissões indevidas e aquelas de caráter preventivo, bem assim aquelas correicionais quanto a ilegalidade e, por último a representação por abuso de poder, são instrumentos a serem utilizados pelos membros do Ministério Público para exercer esse controle.

As inspeções não tem caráter instrumental de controle, mas de natureza de vigilância e fiscalização com a presença física dos membros do Ministério Público aos estabelecimentos policiais ou prisionais.

Essas inspeções podem ser realizadas no dia a dia pelas autoridades policiais e os membros do Ministério Público, onde inclui, nesta parte, o acesso a quaisquer documentos e papéis relativos à atividade fim policial.

Com a Lei complementar o Centro Operacional do Controle Externo da Atividade Policial pode fixar, a partir de alguns princípios básicos da própria lei, alguns instrumentos de efeitos práticos para tornar mais efetivo o exercício desse controle para os membros do Ministério Público.

Submeter-se ao controle externo do Ministério Público não significa para as polícias, sofrer redução de seu prestígio político e social, tampouco suportar hierarquia administrativa.

Inadmissível a ingerência do Ministério Público sobre os assuntos de economia interna das policiais, bem como sobre o estilo de cada autoridade policial de proceder as investigações ao seu modo.

Sendo o controle externo da atividade policial uma ferramenta legal para se buscar a otimização dos inquéritos, em nome dessa desejada alta qualidade das provas e dos indícios coletados, terá o membro do Ministério Público o direito líquido e certo de acompanhar as investigações respectivas apuratórias, não significando contudo, direção das investigações.

Na condição de agente político dono de poderosas prerrogativas, as quais lhe foram conferidas em nome e em prol da sociedade beneficiária de seus serviços, o membro do Ministério Público envidara todos os esforços para evitar situações de confronto, disputas de prestígio e autoridade.

A atuação efetiva do Ministério Público no que diz respeito ao controle externo possibilitará a compreensão da investigação de alto nível, para identificar e punir os criminosos, sobretudo hodiernamente, onde o desenvolvimento tecnológico tem servido para aparelhar as quadrilhas organizadas, tanto no aspecto humano, quanto bélico em todo campo da ilicitude: tráfico de drogas, de veículos furtados, assaltos a bancos, seqüestros, envolvimento de policiais em quadrilha, etc.

O atual modelo de desenvolvimento econômico, sob a égide do capitalismo de forte conotação imperialista, resultou no aumento do pauperismo do inconformismo social, descrença nas soluções legais, violência policial militar, terrorismo, tornando inoperante o aparelho judiciário que passa a desempenhar uma farsa inútil, aquele papel consistente na mímica da justiça, a que se referiu Heleno Fragoso(in advocacia da Liberdade).

É a partir, portanto, da nossa realidade que devemos dimensionar e direcionar nossos posicionamentos.

As mutações constantes da sociedade estão a exigir freqüentes adaptações do regime democrático e de seus mecanismos de defesa, de controle e de participação para que não se distanciem dos reais interesses da sociedade.

Cabe ao Ministério Público, diante dos instrumentos legais que dispõe, desempenhar com denodo as funções institucionais que lhe foram atribuídas como representantes da sociedade, viabilizando destarte os direitos fundamentais e das prerrogativas inerentes à cidadania.

( * ) O autor é Promotor de Justiça titular da 6ª Promotoria do Juizado Especial Cível e Criminal de Fortaleza. sirio@mcanet.com.br